2007年7月1日，重庆市工商局正式出台《深入贯彻市第三次党代会精神，服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，就重庆实施城乡统筹改革出台50条具体措施，并从即日起施行。其中推出了支持探索农村土地流转新模式的政策，即允许以农村土地承包经营权出资入股，旨在积极推进土地集约、 规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。有报道引用“专家”的话说，这是新中国成立以来的“第三次土地革命”。那么，这一政策到底会对我国土地制度产生什么革命性影响，能否达到其发展农村、加快城乡统筹的目标，又将对房地产市场发出何种信号？为此，本期地产圆桌特邀请相关专家对该土地流转新模式进行评析。
模式新在何处
主持人：《意见》称，在不改变土地用途和农村土地承包期限内的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作等。您认为土地承包经营权出资入股模式的出台背景是什么？它较以往土地流转模式，是否存在创新点和制度优势？
党国英：重庆市工商局提出土地承包经营权出资入股方案的出发点是为了农业的规模经营，推动农业的发展。从这个角度来说，该做法是值得褒奖的。但我认为它较以往土地流转模式没有明显的创新和优势，我个人也不赞成这种模式。在农业生产经营的全部过程中，市场风险主要发生在交易环节上，农民通过建立合作社，可以集中采购生产资料，集中销售农产品，提高农民在市场上的谈判能力，把市场风险尽量化解到最小。所以成立合作社是有其道理的。但农业的直接生产过程是农民自己的事情。一户农民就可以耕作大量土地，没有必要通过他们彼此间的“合作”来降低生产经营的风险。其实，不必要的“合作”反倒会增加交易成本，降低生产效率。而且直接生产过程中的风险常常源于自然灾害。对于这种风险，可以由保险公司来解决问题，农民的“合作”于事无补。
周小萍：在我个人看来，重庆市土地流转新模式主要是在当前新农村建设的宏观背景下，为加快农业的集约化、规模化而提出来的。从上世纪90年代起，农村土地承包经营权在现实中就已经存在多种形式，如集体经济内部不同主体之间的转包、互换以及出租等，且这些流转绝大多数都局限在农村集体经济组织内部。所以说，重庆的做法在思路上并无创新，只希望它能在实施途径上有所突破。重庆市工商局正式出台的政策中最实质的一条“允许农村土地承包经营权出资入股”，将其推向了更高的层次。这意味着土地承包经营权的流转将从集体内部的私下流转转变为受现代企业制度约束的公开流转。
楼建波：重庆为了城乡一体化建设，允许土地承包经营权入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业，引入企业机制，这点突破是值得肯定的。但我认为该做法并没有很大的创新。在《中华人民共和国农村土地承包法》中，早就有对土地承包经营权入股的相关规定。
主持人：重庆工商局官方表示：“作为全国统筹城乡综合配套改革实验区，其本着‘先试先行’的改革思想，经过实地调研和与官员、企业人士和农民代表进行深入探讨，我们就怎样既加快土地流转、又不违背国家法律法规进行了大胆探索。”您认为这项工作的试行会涉及哪些法律，是否违背了相关法律，应当如何处理好土地流转与国家相关法律之间的关系？
楼建波：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十二条规定，承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。所以说，我国法律是允许土地承包经营权入股的，重庆市的做法与现行的法律是一致的。但有一点在法律上是不清楚的，即在把土地承包经营权出资入股后，与农村集体经济组织之间存在承包经营关系的主体不明确，是农民还是新成立的合作社或公司。这需要进一步在法律上做出解释。
刘新卫：我认为关联较多的法律有《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农民专业合作社法》和《物权法》。重庆的做法并未涉及土地所有权性质和用途变更，土地承包经营权作价入股成立企业都只属于经营策略的改变，并不违法违规。
当前所要做的应该是顺应土地流转方式改革的需要，适时修订相关法律，对土地承包经营权流转方式进行科学界定，一方面保障合理流转，另一方面则要规范流转程序和内容，特别是要杜绝土地承包经营权出资入股后改变土地用途进行非农业建设的做法。
周小萍：从现阶段来讲，只要遵循“不改变土地用途和农村土地承包期限内”的前提，该模式的推行就不违反国家的相关法律。但长远来讲，农村土地承包经营权出资入股，设立股份制企业后，如果面临企业重组甚至上市等情况时，企业所使用的农村土地怎么办？是作为企业合法拥有的资产直接参与重组，还是要按照当前法律规定必须经征用手续转为国有土地后才能作为企业合法拥有的资产。如果必须经过征用手续，那么政府面对的被征用对象将不是村民和村集体，而是要面对一个股份制企业。另外政府为了公共利益而进行的征地行为也会遇到该问题。这样势必会向当前的土地征用制度和程序提出挑战。
农民利好还是利空
主持人：新模式下的土地流转对农民、农业会产生什么样的影响？
党国英：我认为重庆的做法对农民是没什么好处的。允许农村土地承包经营权出资入股是一种良好的愿望，即政府想扩大农业的规模经营，提高农业生产效率。但在我看来，没有必要搞这种类似“股田制”的做法。农民之间的土地承包权流转就能解决这个问题，而租佃关系正是交易成本最低的流转方式。任何一户农民在有了完全的非农业就业机会后，可以把自己的土地承包权租给种粮农户；农民自己会决定一个合理的租佃价格。如果硬要农民搞股份制，反倒会增加农民的风险。如果公司发生资不抵债的情形怎么办？是不是要拍卖公司的资产（即农民的土地）用以还债？所以我认为“股田制”交易成本高，风险较大，不宜采用。
另外，目前我国农业生产领域涌现了强烈的城市资本“下农村”的冲动。有的地方政府用行政干预的办法促动农民将承包地作为“股份”交给这些“大户”搞“设施农业”，但股份收益并不稳定，农民的收益可能会没有保障。在不少地方已经发生了一些农业资本家经营不善而逃跑的现象，而农地经过所谓“设施农业”的折腾以后，农民再要恢复大田耕作就很难了。决策者需高度关注此类现象。
周小萍：从理论上说，允许农村土地承包经营权出资入股对农民是有利的。第一，明晰了农民在土地流转中的主体地位，确保农民能通过正规的企业机制分享到土地的收益。以往的调查显示，很多地方卖地都是村集体代办，农民无权过问，当然也很少能在这种土地的升值中获益。第二，成立有限责任制公司或合作社可以将农业的分散经营变为规模经营。以前的农户没有市场优势，即使增产也难以增收。现在成立公司后可以吸引外部资金，引入高新农业技术，发展现代农业，对提高农民收入是有重大作用的。进一步说，对于新农村建设和城乡统筹工作也有重要意义。
刘新卫：当前，我国农村普遍存在着农户超小规模经营、农民恋土情结浓厚、平均分包土地以及经营分散等情况，迫切需要通过土地流转，使土地适度集中，优化组合生产要素，实现规模经营和农业现代化。虽然其他土地流转方式如转包、出租等也能达到上述目标，但毫无疑问出资入股更为彻底和有效。此举不仅能盘活存量资源，而且通过农民专业合作社和相关公司企业的设立，有利于农村产业结构调整和农业增效、农民增收，推动农业产业化进程。
